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江西企业网3月11日北京讯 江西有生态优势，江西愿成为“美丽中国”的试验省或试验区。而要进一步保护好生态，需要在补偿机制上让“谁受益、谁补偿”,更需要在立法层面进一步完善。3月9日，在十二届全国人大一次会议江西团全体会议的讨论现场，生态保护和加强环境保护立法成为众多人大代表提出的建议,尤其是要建立生态补偿机制,并适时出台《生态补偿法》。
保护生态经济利益受损未获补偿
2012年2月10日，一则浙江、安徽预备亿元对“赌”新安江水质的报道，让关注跨省流域生态补偿机制的很多人眼前一亮。据当地媒体报道，中央财政划拨安徽3亿元，用于新安江治理。3年后，若两省交界处的新安江水质变好了，浙江地方财政再划拨安徽1亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1亿元，若水质没有变化，则双方互不补偿。这意味着，中国首个跨省流域生态补偿机制试点已开始进入实质操作阶段，也让一直呼吁建立生态补偿机制的江西人有了艳羡，也看到了可借鉴的可能。全国人大代表、江西财经大学法学院院长邓辉对新安江的生态补偿很关注，“遗憾的是，江西的东江源没有纳入试点范围。”
“上游尤其是源头区域往往以牺牲经济发展为代价保护流域生态环境，并投入了大量资金进行保护和治理；下游成为直接受益者，却对上游尤其是源头区域不给予补偿，既有悖于环境保护‘谁受益、谁补偿’的原则，也造成了另外一种不公平。”邓辉告诉记者，以发源于江西的东江为例，源头在赣州的寻乌、安远和定南三县，东江是广东省及香港特别行政区的4000多万城乡居民的主要饮用水源。为了保护东江源水质，寻乌县等县付出了巨大代价：采取封山、造林、退果、关矿等措施，取消经济林的砍伐指标，拒绝可以上马的建设项目等等，几乎是勒紧裤腰带保护环境。据当地统计，1980年，寻乌县财政收入和农民纯收入与周边县市差距不大，但到2011年，全县财政收入仅3.3亿元，农民人均纯收入3809元，为江西省农民人均收入的55.3%，是广东省农民人均纯收入的40.41%，是珠江三角洲农民人均纯收入的6%左右。东江源区3县贫困人口占总人口比例高达42％。
邓辉说，为了保护东江源的生态环境，作为经济欠发达地区的江西，每年从有限的财力中拿出资金进行生态补偿。从2008年开始到2012年，江西省共投入5.44亿元对“五河”和东江源头地区进行生态补偿试点，但毕竟杯水车薪。而作为受益的下游，广东和香港官方从未给予东江源区任何生态补偿经费。
建立跨省流域生态补偿机制
由于流域生态补偿机制的缺失，给我国江河流域下游区域水生态环境安全留下隐患，也使得源区社会经济发展受到限制，不利于实现全面建成小康社会的目标。
“应该建立跨省流域生态补偿机制，”邓辉认为，鉴于我国江河流域上游（如长江上游的青海、东江上游的江西）往往比较贫困、下游（如长江下游上海、江苏，东江下游广东、香港）往往比较富裕的实际情况，建议全面建立跨省流域生态补偿机制，并尽快实施，按照“谁受益、谁补偿”的原则，由下游给予上游尤其是源区生态补偿，而补偿标准可以参照已开展的“新安江模式”。“在跨省流域生态补偿机制建立之前，应先行将东江源生态补偿纳入国家层面的试点。”邓辉说，之所以这样建议，因为无论是生态意义，还是政治意义上，东江（香港市民饮用水水源）的地位都显得格外重要。
“今年起就应将东江源列入国家生态补偿试点。”和邓辉一样，全国政协委员、民革中央监督委员会副主任陈清华希望生态补偿越快落实越好。《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》已明确要求将东江源列入国家生态补偿试点，目前关键要建立科学的、操作性强的生态补偿机制。国家应加大对东江源区直接补助和政策扶持的力度，形成生态补偿财政转移支付资金不断增长的机制，把以公共服务均等化为目标的养老保险、最低生活保障、医疗和教育保障等社会事业发展列入东江源生态补偿机制的重要内容。“作为受益方的广东省政府应建立东江流域上下游生态补偿机制。”陈清华说，江西省则应将东江源区生态环境保护和经济社会发展纳入江西省相关发展规划中，在项目、资金和政策上给予重点扶持。对源区政府及领导实行新的绿色政绩考核标准。
国家层面建立生态补偿基金
无论是在新安江开展的生态补偿试点，还是来自江西的全国人大代表和政协委员呼吁的对东江源进行生态补偿，仅仅是生态补偿的开始，环境获益地区向为保护环境作出贡献的上游地区进行生态补偿应该成为一种常态化。但目前，国家层面尚未建立起专门针对生态补偿的机制。而生态补偿是需要环保、财政、发改委等多部门全力合作才能解决。
生态补偿该怎么补？人大代表也给出了自己的解决办法。
“在具体的流域生态补偿方式方面，建议以中央财政资金扶持为主，并建立中央财政转移支付制度。”邓辉说，在这一前提下，可建立省际横向补偿制度，作为辅助补偿措施；也可以政策优惠和项目扶持。同时，建议从国家层面明确建立生态补偿基金，基金的来源有多方面：政府补助，在财政预算安排、国家相关补助、流域内违法行为罚没收入等方面安排补偿资金；市场调控，如以排污费征收、水电使用价格附加等方式收取生态补偿资金；鼓励捐赠，为保护流域生态环境做贡献。
也有人大代表提出，生态补偿应包括两个方面，一是为了保护环境的投入，另一是丧失发展机会的补偿。前者补偿好计算，投入多少补多少。后者可根据收入差距进行调整补偿，就是参照受益地区和上游做贡献区域的收入差距进入相对应的补偿，而这种补偿标准应是动态调节，每两到三年调整一次。
同时,全国和各地应对自己范围内的功能区划做一个确定,如该区域是江西省内划分的,那就由省内财政给予协调补贴,如果该区域是国家划分的,那就由国家财政给予补贴。
通过立法使生态补偿制度化
要使一项制度常态化，立法是最好的保障。现在国家的生态补偿还处于地方政府为主导的点上实验阶段，国家层面上的推开，首先是立法问题尚未解决。
“鉴于我国资源、环境的法律法规对保护江河流域生态虽有涉及，但过于原则性，难以指导实践，建议将流域生态补偿机制纳入法制轨道，适时进行立法。”邓辉提出，在专门立法出台之前，建议先以国务院名义下发关于开展生态补偿工作的指导性意见，或者先制定《流域生态补偿办法》。并尽快出台国务院《生态补偿条例》，该法规实施一段时间，积累了相关经验后，适时出台《生态补偿法》。无论是建立制度，还是立法原则，要确立“生态优先、保护优先”、“谁受益、谁补偿”的原则，对因保护生态而作出物质牺牲的要给予生态补偿，对以牺牲环境来发展的则要进行生态修复和补偿。
“湿地生态也应建立生态补偿机制。”人大代表、省林业厅厅长阎钢军认为生态补偿的范围要更为宽泛。湿地具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水等多种生态功能，加强湿地保护，是应对气候变化的重要途径。由于湿地生态补偿机制未建立，湿地区域群众为保护湿地所遭受的损失得不到补偿，生活相对贫困。阎钢军建议，国家应尽快建立湿地生态补偿制度，并将鄱阳湖湿地纳入国家湿地生态补偿试点范围。对湿地实行占用费征收制度，任何单位和个人开发利用湿地及其资源，都必须支付湿地资源恢复费，可参照国家森林植被恢复费征收办法，根据湿地的类型和湿地开发的项目，确定每亩湿地的征收标准。以“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”为原则，建立湿地环境污染损害补偿机制，对主要河流实行跨行政区界断面水质目标考核，上游地区出境水质超过跨行政区交接断面控制目标的，由上游地区政府对下游地区予以资金补偿，对造成水体污染物超标的市县试行生态补偿金扣缴政策。
本报特派记者郭宁发自北京
